La governance economica dell’UE in dettaglio

Riguardo la governance dell’Unione Europea, gli insegnamenti tratti dalla recente crisi economica, finanziaria e del debito sovrano hanno portato a successive riforme delle norme UE con l’introduzione, tra l’altro, di nuovi sistemi di sorveglianza delle politiche economiche e di bilancio e di un nuovo calendario di bilancio per la zona euro.

Le nuove disposizioni (introdotte con il “six pack”, il “two pack” e il trattato sulla stabilità, sul coordinamento e sulla governance) sono integrate nel calendario decisionale dell’UE, denominato “semestre europeo”.Questo sistema integrato garantisce norme più chiare, un migliore coordinamento delle politiche nazionali nel corso dell’intero anno, la verifica regolare e l’applicazione più rapida di sanzioni in caso di violazione delle norme. Questo aiuta gli Stati membri a rispettare i loro impegni di riforma e di bilancio rendendo così più solida l’Unione economica e monetaria nel suo complesso.

Di seguito si illustrano le principali caratteristiche del nuovo sistema.

COORDINAMENTO DURANTE TUTTO L’ANNO:”IL SEMESTRE EUROPEO”

Prima della crisi la programmazione di bilancio e economica nell’UE avveniva mediante processi diversi. Non esisteva una visione globale degli sforzi compiuti a livello nazionale, e gli Stati membri non avevano la possibilità di discutere una strategia collettiva per l’economia dell’UE.

Coordinamento e orientamento

Il semestre europeo, introdotto nel 2010, assicura che gli Stati membri discutano i loro programmi economici e di bilancio con i partner dell’UE in momenti specifici dell’anno. Ciò consente loro di fare osservazioni sui programmi degli altri e permette alla Commissione di offrire un orientamento politico in tempo utile prima che vengano adottate decisioni a livello nazionale. La Commissione verifica altresì se gli Stati membri stiano lavorando per la realizzazione degli obiettivi in materia di occupazione, istruzione, innovazione, clima e riduzione della povertà fissati da Europa 2020, la strategia di crescita a lungo termine dell’UE.

Un calendario chiaro

Il ciclo inizia ogni anno, a novembre, con l’analisi annuale della crescita della Commissione (priorità economiche generali per l’UE), che fornisce agli Stati membri orientamenti politici per l’anno successivo.

Le raccomandazioni specifiche per paese pubblicate in primavera offrono agli Stati membri una consulenza specifica sulle riforme strutturali di più vasta portata, il cui completamento richiede spesso più di un anno.

Il monitoraggio dei bilanci nella zona euro si intensifica verso la fine dell’anno, quando gli Stati membri presentano i loro documenti programmatici di bilancio che vengono valutati dalla Commissione e discussi dai ministri delle Finanze della zona euro. La Commissione esamina anche l’orientamento di bilancio per la zona euro considerata nel suo insieme.

La Commissione verifica l’attuazione delle priorità e delle riforme più volte all’anno, concentrandosi sulla zona euro e sugli Stati membri con problemi finanziari o di bilancio.

-Novembre:”L’analisi annuale della crescita definisce le priorità economiche generali dell’UE per l’anno successivo”.La relazione sul meccanismo di allerta analizza la situazione degli Stati membri per individuare eventuali squilibri economici. La Commissione pubblica i suoi pareri sui documenti programmatici di bilancio (per tutti i paesi della zona euro) e sui programmi di partenariato economico (per i paesi della zona euro con disavanzi di bilancio eccessivi). I documenti programmatici di bilancio vengono discussi anche dai ministri delle Finanze della zona euro.

-Dicembre:”Gli Stati membri della zona euro adottano i bilanci annuali definitivi, tenendo conto della consulenza della Commissione e dei pareri dei ministri delle Finanze”.

-Febbraio/Marzo:”Il Parlamento europeo e i ministri dell’UE competenti in materia di occupazione, economia, finanze e competitività, riuniti in sede di Consiglio, discutono dell’analisi annuale della crescita”. La Commissione pubblica le sue previsioni economiche invernali. Il Consiglio europeo adotta le priorità economiche dell’UE sulla base dell’analisi annuale della crescita. Nello stesso periodo vengono pubblicati gli esami approfonditi della Commissione relativi agli Stati membri con potenziali squilibri (individuati nella relazione sul meccanismo di allerta).

-Aprile:”Gli Stati membri presentano i programmi di stabilità o di convergenza (piani di bilancio a medio termine) e i programmi nazionali di riforma (piani economici), che devono essere in linea con tutte le precedenti raccomandazioni dell’UE”.I programmi vanno presentati preferibilmente il 15 Aprile e comunque non oltre il 30 aprile di ogni anno. Eurostat pubblica i dati verificati relativi al debito e al disavanzo dell’anno precedente, indispensabili per appurare se gli Stati membri stiano raggiungendo i loro obiettivi di bilancio.

-Maggio:”La Commissione propone raccomandazioni specifiche per paese e una consulenza politica ad hoc per gli Stati membri in base alle priorità individuate nell’analisi annuale della crescita e alle informazioni ricavate dai piani ricevuti in aprile. A Maggio la Commissione pubblica anche le sue previsioni economiche di primavera”.

-Giugno/Luglio:”Il Consiglio europeo approva le raccomandazioni specifiche per paese e i ministri dell’UE ne discutono in sede di Consiglio. I Ministri delle Finanze dell’UE adottano le raccomandazioni a Luglio”.

-Ottobre:”Gli Stati membri della zona euro presentano alla Commissione i documenti programmatici di bilancio per l’anno successivo (entro il 15 Ottobre). Se un documento programmatico non è in linea con gli obiettivi a medio termine dello Stato membro la Commissione può chiedere che venga riformulato”.

UN BILANCIO PIÙ RESPONSABILE

Il patto di stabilità e crescita è stato concluso contestualmente alla creazione della moneta unica, per garantire finanze pubbliche sane. Tuttavia, il modo in cui è stato attuato prima della crisi non ha impedito l’insorgere di gravi squilibri di bilancio in alcuni Stati membri.

Il patto è stato riformato mediante il “six pack” (entrato in vigore nel dicembre 2011) e il “two pack” (entrato in vigore nel maggio 2013) e rafforzato dal trattato sulla stabilità, sul coordinamento e sulla governance (entrato in vigore nel gennaio 2013 nei 25 paesi firmatari).

Regole più efficaci

-I limiti al disavanzo e al debito nominali: i limiti del 3% del PIL per il disavanzo e del 60% del PIL per il debito, fissati nel patto di stabilità e crescita e sanciti dal trattato, restano validi;

-Una maggiore attenzione al debito: le nuove norme rendono operativo il limite del 60% del PIL applicato al debito. Questo significa che la procedura per i disavanzi eccessivi viene avviata nei confronti degli Stati membri con un debito superiore al 60% del PIL che non viene ridotto in misura sufficiente (nel senso che la differenza non diminuisce almeno del 5% all’anno in media nell’arco di tre anni);

-Un nuovo parametro di riferimento per la spesa:”Ai sensi delle nuove norme, la spesa pubblica non può aumentare più velocemente della crescita potenziale del PIL a medio termine, a meno che non sia coperta da entrate adeguate”.

-L’importanza della posizione di bilancio sottostante:”Il patto di stabilità e crescita è maggiormente incentrato sul miglioramento delle finanze pubbliche in termini strutturali (tenendo conto degli effetti sul disavanzo di una recessione economica o di misure una tantum)”. Gli Stati membri fissano i propri obiettivi di bilancio a medio termine, aggiornati almeno ogni tre anni, allo scopo di migliorare il saldo strutturale dello 0,5% del PIL all’anno. Questo garantisce un margine di sicurezza contro il superamento del limite del 3% per il disavanzo nominale; gli Stati membri, in particolare quelli con un debito superiore al 60% del PIL, vengono esortati a fare di più quando la congiuntura economica è favorevole e meno quando la congiuntura è sfavorevole.

-Un patto di bilancio per 25 Stati membri:”Ai sensi del trattato sulla stabilità, sul coordinamento e sulla governance economica, a partire da gennaio 2014 gli obiettivi di bilancio a medio termine devono essere sanciti nel diritto nazionale e deve essere previsto il limite dello 0,5% del PIL per i disavanzi strutturali (che può salire all’1% se il rapporto debito/PIL è nettamente inferiore al 60%)”. Sono disposizioni previste dal cosiddetto Patto di bilancio. Il trattato dispone anche che in caso di superamento del limite del disavanzo strutturale (o di deviazione dal percorso di avvicinamento ad esso) scatti automaticamente un meccanismo di correzione, che impone agli Stati membri di prevedere nel diritto nazionale le modalità e i tempi per porre rimedio alla violazione nei bilanci futuri.

-Flessibilità in caso di crisi:”Ponendo l’accento sulla posizione di bilancio sottostante a medio termine, il patto di stabilità e crescita può essere flessibile nel corso di una crisi”. Se la crescita si deteriora inaspettatamente, agli Stati membri con un disavanzo di bilancio superiore al 3% del PIL può essere concesso più tempo per correggerlo, purché essi abbiano adottato le azioni strutturali necessarie. Questo si è verificato nel 2012 per Spagna, Portogallo e Grecia e nel 2013 per Francia, Paesi Bassi, Polonia e Slovenia.

Migliore applicazione delle regole

-Migliore prevenzione:”Gli Stati membri sono giudicati sulla base del rispetto dei loro obiettivi di bilancio a medio termine, indicati nei loro programmi di stabilità/convergenza (piani di bilancio triennali, i primi per i paesi della zona euro e i secondi per l’UE) presentati ogni anno ad Aprile”. Questi documenti sono pubblicati ed esaminati dalla Commissione e dal Consiglio e costituiscono la base delle raccomandazioni specifiche per paese formulate dalla Commissione a primavera.

-Allarme precoce:”In caso di “deviazione significativa” dall’obiettivo a medio termine o dal percorso di avvicinamento ad esso, la Commissione rivolge un avvertimento allo Stato membro, che deve essere approvato dal Consiglio e che può essere reso pubblico”.La situazione è poi monitorata nel corso di tutto l’anno e, se non corretta, la Commissione può proporre un deposito fruttifero pari allo 0,2% del PIL (solo per i paesi della zona euro), misura che deve essere approvata dal Consiglio. La somma può essere restituita allo Stato membro in caso di correzione della deviazione.

-Procedura per i disavanzi eccessivi:”Contro gli Stati membri che non rispettano il criterio del disavanzo o quello del debito viene avviata la procedura per i disavanzi eccessivi, in virtù della quale vengono assoggettati a controlli supplementari (di norma ogni tre o sei mesi) e viene loro imposto un termine per la correzione del disavanzo”. La Commissione verifica la conformità durante tutto l’anno, basandosi sulle previsioni economiche periodiche e sui dati Eurostat. La Commissione può chiedere ulteriori informazioni o raccomandare l’adozione di ulteriori misure ai paesi che rischiano di non raggiungere in tempo i loro obiettivi in termini di disavanzo.

-Sanzioni più rapide:”Le sanzioni contro gli Stati membri della zona euro soggetti a procedura per i disavanzi eccessivi possono essere applicate prima e possono essere aumentate gradualmente”.La mancata riduzione del disavanzo può comportare un’ammenda pari allo 0,2% del PIL. Le ammende possono arrivare ad un massimo dello 0,5% in caso di frode statistica accertata. Le sanzioni possono includere la sospensione dei finanziamenti regionali dell’UE (anche per i paesi non appartenenti alla zona euro). Parallelamente, i 25 Stati membri che hanno firmato il trattato sulla stabilità, sul coordinamento e sulla governance possono essere condannati a pagare un’ammenda pari allo 0,1% del PIL qualora non abbiano integrato adeguatamente il patto di bilancio nell’ordinamento nazionale.

-Nuovo sistema di voto:”Le decisioni sulla maggior parte delle sanzioni nel quadro della procedura per i disavanzi eccessivi sono prese mediante voto a maggioranza qualificata inversa – le ammende si ritengono approvate dal Consiglio a meno che la maggioranza qualificata degli Stati membri non capovolga la decisione”. Ciò non era possibile prima dell’entrata in vigore del “six pack”. Inoltre, i 25 Stati membri che hanno firmato il trattato sulla stabilità, sul coordinamento e sulla governance hanno convenuto di utilizzare il meccanismo del voto a maggioranza qualificata inversa anche in una fase più precoce della procedura, ad esempio, quando si tratta di decidere se avviare la procedura per i disavanzi eccessivi nei confronti di uno Stato membro.

SORVEGLIANZA RAFFORZATA NELLA ZONA EURO

La crisi ha dimostrato che le difficoltà in uno Stato membro della zona euro possono avere effetti di contagio sui paesi confinanti. Pertanto, la maggiore sorveglianza è giustificata per contenere i problemi prima che diventino sistemici.

Il two pack, che è entrato in vigore il 30 Maggio 2013, ha introdotto un nuovo ciclo di monitoraggio per la zona euro con la presentazione, ad ottobre, dei documenti programmatici di bilancio degli Stati membri (ad eccezione di quelli oggetto di programmi di aggiustamento macroeconomico) su cui la Commissione esprime un parere.

Questo consente un monitoraggio più approfondito dei paesi della zona euro con un disavanzo eccessivo e una sorveglianza più rigorosa di quelli con difficoltà più gravi.

-Gli Stati membri soggetti a procedura per i disavanzi eccessividevono presentare, oltre ai documenti programmatici di bilancio, programmi di partenariato economico contenenti riforme di bilancio e strutturali dettagliate (riguardanti, ad esempio, le pensioni, l’imposizione fiscale o la sanità pubblica) atte a correggere il disavanzo in modo duraturo;

-Gli Stati membri che hanno difficoltà finanziarie e quelli beneficiari di un programma di assistenza a titolo precauzionale finanziato mediante il meccanismo europeo di stabilità sono soggetti a “sorveglianza rafforzata”, il che significa che sono oggetto di missioni di verifica periodiche da parte della Commissione e devono fornire informazioni aggiuntive, ad esempio, sul loro settore finanziario;

-Programmi di assistenza finanziaria:”Gli Stati membri le cui difficoltà potrebbero avere “effetti molto negativi” sul resto della zona euro possono essere invitati a predisporre programmi completi di aggiustamento macroeconomico”.La decisione in materia è adottata dal Consiglio, che delibera a maggioranza qualificata su proposta della Commissione. Tali programmi sono soggetti a missioni di verifica trimestrali e a condizioni rigorose in cambio dell’assistenza finanziaria;

-Sorveglianza post-programma:”Gli Stati membri sono sottoposti a sorveglianza post-programma finché il 75% dell’aiuto finanziario prelevato resta in essere”.

MONITORAGGIO ESTESO AGLI SQUILIBRI MACROECONOMICI

Basandosi sull’esperienza della crisi, le riforme del six pack hanno introdotto un sistema di monitoraggio delle politiche economiche in senso lato, per individuare in modo molto più tempestivo problemi quali bolle immobiliari, crisi bancarie o diminuzioni della competitività. Si tratta della cosiddetta procedura per gli squilibri macroeconomici, che prevede una serie di fasi successive:

-Migliore prevenzione:”Tutti gli Stati membri continuano a presentare il programma nazionale di riforma”.Attualmente viene presentato ogni anno in aprile. I programmi sono pubblicati dalla Commissione e da essa esaminati per assicurare che le riforme programmate siano in linea con le priorità dell’UE in materia di crescita e occupazione, tra cui la strategia Europa 2020 per la crescita a lungo termine;

-Allarme precoce:”Per individuare potenziali squilibri gli Stati membri sono sottoposti a esame sulla base degli 11 indicatori, di indicatori ausiliari e di altre informazioni, che misurano gli sviluppi economici nel tempo”.Ogni anno la Commissione pubblica, a novembre, i risultati nella relazione sul meccanismo di allerta (cfr. MEMO/12/912). La relazione individua gli Stati membri per i quali occorre un’ulteriore analisi (esame approfondito) ma non trae conclusioni;

-Esami approfonditi:”La Commissione procede a un esame approfondito degli Stati membri individuati nella relazione sul meccanismo di allerta potenzialmente a rischio di squilibri. L’esame approfondito è pubblicato in primavera e conferma o nega l’esistenza di squilibri e se detti squilibri sono eccessivi o no”. Gli Stati membri devono tener conto delle conclusioni dell’esame approfondito nei loro programmi di riforma per l’anno successivo. Le conclusioni delle verifiche sono integrate nella consulenza che la Commissione fornisce a ciascuno Stato membro nelle raccomandazioni specifiche per paese pubblicate alla fine di maggio.

-Procedura per gli squilibri eccessivi:”Se conclude che in uno Stato membro esistono squilibri eccessivi, la Commissione può raccomandargli di predisporre un piano di azione correttivo, comprendente i termini di attuazione delle nuove misure”. Le raccomandazioni sono adottate dal Consiglio. La Commissione verifica durante tutto l’anno se le politiche previste dal piano siano effettivamente attuate.

-Ammende a carico degli Stati membri della zona euro: Le ammende vengono imposte solo in ultima istanza e sanzionano la ripetuta mancanza di azioni, non gli squilibri. Se conclude ripetutamente che un piano di azione correttivo è insoddisfacente, ad esempio, la Commissione può proporre al Consiglio di imporre un’ammenda pari allo 0,1% del PIL all’anno (solo per i paesi della zona euro). Vengono applicate sanzioni anche se gli Stati membri non adottano misure sulla base del piano (si parte da un deposito fruttifero pari allo 0,1% del PIL, che può essere convertito in un’ammenda in caso di infrazione ripetuta). Le sanzioni si intendono approvate a meno che non siano capovolte a maggioranza qualificata degli Stati membri.

UN PIANO PER IL FUTURO

Le riforme intraprese negli ultimi tre anni sono senza precedenti, ma la crisi ha dimostrato in che misura è aumentata l’interdipendenza delle nostre economie dalla creazione dell’Unione economica e monetaria. È particolarmente importante che i paesi della zona euro collaborino più strettamente per adottare decisioni politiche che tengano conto degli interessi degli altri membri della zona euro.

Le idee della Commissione europea per il futuro figurano nel piano per un’Unione economica e monetaria autentica e approfondita, pubblicato il 28 Novembre 2012 (cfr. IP/12/1272). Il piano indica come progredire nei prossimi mesi e anni sulla base delle riforme già attuate.

Basandosi sul piano, la Commissione ha sviluppato le proprie idee su come incoraggiare e sostenere gli Stati membri che attuano riforme difficili (cfr. IP/13/248). Le proposte saranno sviluppate dopo le discussioni al Consiglio europeo.

Fonte: EUROKOM – Europe Direct, rete di Informazione